近日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，计划到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。确定沉阳、哈尔滨等10个试点城市，计划3年内投资351亿元，建设地下综合管廊389公里。

地下综合管廊不同于我们熟悉的商场、车库等经营性地下空间。隧道。在我国城市建设中，出现了路面重复开挖、架空线网密集、管道事故频发等现象。这都是由于公共设施建设各自为政，缺乏统一的规划、设计和协调。建设地下综合管廊，有利于完善城市功能，美化城市景观，促进城市集约高效和转型发展，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。

复杂系统工程急需规划保驾护航

地下空间是一个复杂的系统，其开发利用必须有完善的规划保障。城市地下空间开发利用规划，既要符合城市总体规划和土地利用规划，又要注意与人防、地下管线等专业规划相协调。下一步，要逐步构建地上地下协调的土地利用规划体系，将地下空间利用规划纳入国土空间规划，做好地下空间利用控制和储备管理。避免无序和个案发展的隐患。地下综合管廊的使用，应当制定控制性详细规划，

上海在地下综合管廊标准化管理方面走在前列。2011年发布的《上​​海市控制性详细规划技术导则》强调，在中心城区、新城区和环境景观要求严格的区域，变电站、泵站、蓄水池、垃圾转运站、压缩收集站等设施应建设在地下. 目前，上海已建成松江新城示范地下综合管廊一期和嘉定区安亭新城综合管廊系统，全长约6公里。

与地表的关系还在探索中

一般来说，地下空间开发是先开发建设地表，开发到一定程度后再开发地下空间。然而，地下综合管廊的发展通常是相反的。地下综合管廊与地表的关系还有待实践探索：

地下管廊地表状态。地下管廊的地表是否一定要是空地，还是可以进行一定程度的施工？如何保证地下空间的利用方式和强度不直接影响地表的利用？地表开发完成后，按照“新设权利不干扰既有权利”的原则，更容易确定约束条件。在地表尚未开发的情况下，尤其要注意如何限制先开发的地下工程，以保证地表的合理未来。利用。

地面用户对地下空间的优先权。开发地下建筑用地与地表既有建筑，往往会引发权益纠纷。尤其是已经建成的住宅小区，当地下空间重新开发供其他权利人使用时，很容易引起业主的不满。

权利和条款的设置。地下综合管廊用地属于基础设施用地，可通过划拨方式取得。但一般地下空间与地表关系密切，其功率设置和持续时间应考虑地表情况。取得地下综合管廊空间使用权的用户，其地下构筑物产权归投资人所有，产权可按项目单独办理，允许建设单位自营或出租地下工程依法投资、开发、建设。

整体注册和分层注册各有优缺点

按照常规的土地经营要求，交易后的一定期限内，应尽快签订书面合同。由于地下空间的不可见性和勘测的特殊难度，在目前的技术水平下，土地供应合同中明确约定的规划许可指标在后期施工过程中往往面临调整，是发展的难点之一。地下空间。一。

一般在地下空间竣工验收后办理正式登记手续。目前，地下空间产权登记尚无统一标准。地方实践中有整体登记和分层登记两种模式。

采取整体登记的，地表面积以地表面积为准，在地下、地上、地上空间设置权利时分配地表土地面积。这种模式在过去常规的土地登记中比较常见，往往是按照经营中建筑面积的比例来分配表面积。它的缺陷是会对现有的土地权利结构产生影响。例如，随着地下空间开发量的增加，地上现有权利人的合法权利将因分摊而减少。

采用分级权限设置、分级注册的模式，将不同空间层次的权限视为独立的空间个体，不再进行地表面积的划分。这种模式符合《物权法》中“土地空间权”的概念综合地下管廊，有利于推动土地空间权制度的建立，也保证了现有权利人权益的稳定。在具体操作中，分层设立的地上、地下、地上地权均视为独立宗地，根据实际独占或共享形成各自的登记卡。同时，也可以考虑三维空间登记卡。

建议设立保证金以保证土地使用行为

考虑到地下综合管廊用地的公益性，需要在土地使用监管中加强其用途管控。必须按照批准的用途、结构和规划建设条件使用，不得擅自改变批准的用途、结构。加强规划和土地执法监督。对擅自改变综合管廊用地用途和结构的，责令限期改正违法行为，恢复原状。建议建立综合管廊使用保证金制度，以保证金保证土地使用行为，相关监管执法部门将予以跟踪管理。情节严重的，可以无偿收回土地使用权。这将对违法违规用地的企业起到很好的制衡作用。

此外，我国地下空间基础数据库建设薄弱，尤其是地质环境评价缺失、地下管线信息不共享、三维地籍测量技术和条件滞后，直接影响科学性和安全性。早规划，晚建设。建议尽快开展全国地下空间基础调查评价工程。一方面，全国地下空间信息普查工程要以市为单位，分区域、分层次，有步骤地开展，摸清地下空间基本信息。另一方面，

地下综合管廊是指在城市地下集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。在地下综合管廊内，市政管线有序布放，科学管理，不仅大大方便了市政管线的维护和检修，而且有效利用了道路下方空间，节约了城市用地，美化了城市景观。城市环境。同时，推进地下综合管廊建设，可以有效拉动投资，促进经济增长。

新闻发言人王胜军近日介绍，今年上半年，全国在建综合管廊项目68个，规划建设规模285公里，预算总投资294亿元。共形成廊道33公里，完成投资26亿元。

综合效益逐渐显现

推进城市地下综合管廊建设，是加快补齐地下基础设施短板的重要内容。推进城市地下综合管廊建设，统筹规划、建设和管理各类市政管线，解决路面重复开挖、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全，提升城市功能，美化城市风貌，促进城市集约高效转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资，

地下综合管廊建设稳中求远，一次性投资大，长期效益大，在多方面发挥着重要作用。王胜军介绍，我国地下综合管廊建设从2015年开始试点，截至今年6月底，已有279个市、104个县开工建设管廊工程1647个，长度5902公里，形成一条长达 3,997 公里的走廊。

城建司一级巡视员邢海峰介绍，2015年至2018年，他与财政部联合组织中央财政支持综合管廊试点工作，先后确定了2批25个试点城市带动全国探索综合管廊建设。推动认识由“不该做”转变为“如何做”，逐步扭转“重地轻地”现象。

近年来，一些城市开始展现综合管廊在应对台风和内涝方面的作用。邢海峰介绍，综合管廊实现了对进入管廊管线的动态监控，使日常维护更加便捷高效，提升管线安全运行水平，提升城市安全和灾害应对能力。

“马路拉链”问题多年来一直为广大市民所诟病。各类型地下管线的维护和维修需要分别开挖城市道路。反复开挖不仅影响城市景观，对出行也有很大影响。将各类管线纳入地下综合管廊，可最大程度避免重复开挖道路。

综合管廊还促进了土地资源的集约高效利用。邢海峰介绍，综合管廊减少了架空线和直埋管线的用地需求，可有效节省土地空间；释放的土地资源回报也可以为偿还建设贷款提供有利条件。据测算，仅25个试点城市的高压架空线路进出廊道长度超过5000公里，新增可开发建设用地2800公顷。

投资拉动作用明显

综合管廊建设不仅是城市建设的重要组成部分，而且可以起到拉动经济增长的作用。近日，国务院提出了33条稳定经济市场的措施，其中之一就是综合管廊建设。综合管廊建设也有效拉动了就业。邢海峰介绍，综合管廊试点工作开展以来，按照每50万元投资创造一个就业岗位计算，2015年以来累计提供就业岗位120万个。

随着综合管廊试点在各地广泛开展，企业参与综合管廊建设的积极性明显增强。

据中建一局副书记、总经理左强介绍，“十三五”期间，中建一局在13个城市建设了20余个地下综合管廊项目，其中综合管廊北京城市副中心廊道，全国首创 老旧小区地下综合管廊示范工程——住建部三里河9号大院管廊工程、北京新机场综合管廊工程拥有国内最大的下穿高速公路路段，已获得30多项管廊施工专利和工法，积累了丰富的管廊建设经验。

左强介绍，中建一局承建的北京城市副中心地下综合管廊投入使用后，将成为国内最大的地下综合管廊。将自来水管、供电电缆、通信电缆、真空垃圾管等8类18类市政管线集中收集、分格，有序搬入宽敞的地下“社区宿舍”。这也是一个“会呼吸”的管廊。雨水通过集水井收集起来，经过吸水、蓄水、渗水、净水等过程，在需要灌溉、冲厕时再次抽取雨水，有效利用雨水，给城市“

王胜军介绍，近期，初步梳理出两批重点项目清单，包括已完成开工前准备的项目和部分在建项目，资金需求超过2000亿元。

解决问题，共同进步

虽然综合管廊试点工作取得了一定成效，但不可否认的是，我国综合管廊建设仍处于发展初级阶段，制度标准不完善，缺乏统筹规划建设，进入率低一些公用设施走廊的建设、运营和维护。资金压力等诸多困难和问题。

如何更好地推进综合管廊建设？近日，国家发改委、国家发改委联合印发《“十四五”全国城市基础设施建设规划》。其中，要求因地制宜推进地下综合管廊体系建设综合地下管廊，提高管线建设的系统化水平和安全运行保障能力，在旧城改造中统筹综合管廊建设。管网。新城区根据功能需求积极发展干支管廊，合理布局管廊体系，加强市政基础设施体系建设，

结合城市老旧管网改造，统筹推进综合管廊建设，是综合管廊建设的重要内容。邢海峰介绍，将指导各地科学制定立足于城市更新的综合管廊建设规划，因地制宜确定管廊建设类型、规模和时序，在新城区建设和新城建设中分类实施政策。推进老城区改造，统筹铺设各类管线，将老旧管网和架空线改造为地上，加快在建综合管廊竣工，

同时，我国将进一步完善法律法规和标准。加强城市地下综合管廊规划建设和运营管理。加快完善综合管廊规划、建设、运营维护等相关制度和标准，为高质量推进综合管廊建设运营提供保障。

综合管廊建设资金压力如何解决？在“十四五”国家城市基础设施建设规划中，提出多渠道筹集资金，推进城市基础设施建设。区分相关建设项目的经营性和非经营性属性，建立政府和社会资本风险共担、利益共享的合作机制，采取多种形式，以规范、规范的方式推进公共和社会资本合作（PPP）。有序推进。推动基础设施领域房地产投资信托基金健康发展，盘活城市基础设施存量资产。PPP模式有望在地下综合管廊建设中发挥积极作用。

城市地下管廊的有偿使用对于地下管廊的可持续推进和发展具有十分重要的意义。早在2015年，国家发改委就印发了《关于实施城市地下综合管廊有偿使用制度的指导意见》，要求建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，形成合理收费机制，调动社会资本投资积极性。如今，在全国多个省市颁布实施的地下综合管廊地方政策中，都在收费标准的实践层面提出了具体规范。

江苏省住房和城乡建设厅厅长周兰认为，应进一步完善城市地下综合管廊有偿使用制度，完善准入费保障机制和政策，严格约束并应增加激励措施。这有利于投资者对投资回报形成清晰的分析和预期，激发市场和社会力量参与投资建设和运营管理的积极性。

邢海峰介绍，今后，我们将在统筹规划建设、投融资机制创新、社会资本引进、共建共享等方面，总结推广25个试点城市的好的经验做法，发挥发挥示范带动作用，引导全国其他地区有序推进综合发展。廊道建设。