应急指挥决策是应急管理的核心，关系到应急响应的方向和成败。目前，我国应急指挥决策机制已逐步建立。但仍存在组织运作时有失灵、指令权威性薄弱、指令科学性难以保证等问题。究其原因，主要是指挥决策体系水平低下、指挥决策主体权责不清、组织成员组成缺乏专业性、情报收集被动等。这可以从三个方面进行优化：

【关键词】突发事件；应急管理；指挥和决策；组织体系；命令

指挥、指挥和调度。决策是指决定策略或方法。指挥的核心是决策。美国著名心理学家赫伯特·西蒙曾说过：“决策是管理的核心，管理是由一系列决策组成的，管理就是决策。”[1]因此，应急指挥决策是管理的核心。应急管理。根据突发事件的特点，与正常指挥决策机制相比，应急指挥决策机制对领导的统一性和权威性要求更高，力求拉平领导层级分布。只有这样，才能保证应急指挥决策的效率，为应急救援赢得时间。从广义上讲，应急指挥决策机制并非只存在于应急救援阶段（事中处置），而是贯穿应急管理的各个环节，包括事前预防、事后恢复（启动预案、提早解除武装）警告等）。本条所称应急指挥决策机制是狭义的理解，特别是在突发事件发生后，在救援处置阶段成立应急指挥中心或应急指挥部后，应急管理机构其领导将根据紧急情况的发生。，借助一定的科学方法和手段，组织、领导和综合协调下级各类应急活动，并对若干可行的方案进行比较和权衡，选择或组合它们，制定出最优方案，并付诸实施。过程[2]。

近年来，我国应急指挥决策的组织体系得到明确。各级政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的要求，设立了各类应急指挥机构，并规定了其组成和日常工作。组织机构和相应权责体现了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，为应急指挥决策机制建设提供了组织保障。一般来说，应急指挥决策机构按职能分为两类：一是综合指挥决策机构，对应急工作进行统一指挥，属于指挥型，属于原则性领导，属于后方指挥部；二是现场指挥决策 机构负责现场指挥处置事件。它属于具体的命令，是前面的命令。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》规定了不同指挥机构的职能，但在实际运行过程中，指挥决策机构的确定以及指挥与决策机构之间的关系尚不明确. 进一步提高。属于原则性领导，属于后方指挥；二是现场指挥决策 机构负责现场指挥处置事件。它属于具体的命令，是前面的命令。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》规定了不同指挥机构的职能，但在实际运行过程中，指挥决策机构的确定以及指挥与决策机构之间的关系尚不明确. 进一步提高。属于原则性领导，属于后方指挥；二是现场指挥决策 机构负责现场指挥处置事件。它属于具体的命令，是前面的命令。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》规定了不同指挥机构的职能，但在实际运行过程中，指挥决策机构的确定以及指挥与决策机构之间的关系尚不明确. 进一步提高。

一、我国应急指挥决策机制存在问题

“危机越广泛或越致命，有效的危机应对措施就越关键。在危机期间做出的决定非常重要，也是最不可逆转的”[3]。可见，指挥决策关系到应急行动的方向，具有十分重要的地位。如果留下运行顺畅的指挥决策机制，指挥决策也将如无源之水，无根之树。目前，我国应急指挥决策机制还存在以下问题。

(一）组织有时会失败

应急指挥决策机构是指挥中心，其高效运行直接关系到应急救援的成败。当前，受组织体系不完善、应急演练不充分、信息通报不完整等因素影响，应急指挥决策机构仍不能充分发挥预期作用。例如，2014年4月兰州自来水苯超标事件，事发20多个小时后成立应急指挥部。此外，由于突发事件的处置和救援涉及多个部门和单位（如不仅涉及行政机关内部，还涉及地方政府与军队、社会组织、志愿者和其他各方），这种关系是纵横交错的。协调困难，往往表现为恐慌和混乱，尤其是在大规模复杂的突发事件中。如2008年5月汶川地震，5月12日晚通报绵竹市清平乡数万人被困急需抢救转移的信息，但由于指挥部无法动员军队，他们只能将信息层层上报，最后救援队等了49个小时，让很多被埋的人错过了宝贵的救援时间。

（二） 指令的权威性较低

我国正常的行政管理体制是“规则式”，而行政应急管理体制是“块式”，将应急指挥决策机构纳入正常的行政管理机构，使应急综合指挥和决策机构缺乏。独立。此外，由于突发事件现场处置救援涉及的部门众多，各方权力不同，如何协调指挥各方成为应急指挥决策面临的重点难点问题——制作机构。尤其是获得临时授权的应急指挥机构，在相关领导到达现场之前，各部门往往各奔东西，走出不同的部门，有不同的法令[4]。工作中的重复、推诿、无序、混乱等问题暴露无遗，大大削弱了应急指挥决策机构指令的权威性，降低了应急救援处置的质量和效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以靠应急管理体系来维持，最终只能依靠高度统一、统一的党政领导体制来完成。的指令，降低了应急救援处置的质量和效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以靠应急管理体系来维持，最终只能依靠高度统一、统一的党政领导体制来完成。的指令，降低了应急救援处置的质量和效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以靠应急管理体系来维持，最终只能依靠高度统一、统一的党政领导体制来完成。

（三）指令的科学性难以保证

突发事件的多变性要求应急指挥决策具有更大的灵活性，但指挥是否正确在很大程度上取决于领导者的个人素质。冷静、理性、果断的领导者，具有较强的安全意识、职业意识和法律素养，在指挥决策的正确性上往往更有保障；否则很容易出错。比如，在2011年“7.23”甬文线发生的特大铁路交通事故中，上海铁路局原常务副局长、党委常委汪峰就只是沿用了以往的处置方式。为了准备损坏的车头和零散的零件被埋在坑里，但这会破坏现场，妨碍事故调查分析，造成不良社会影响。必须承认，应对复杂多样的突发事件的重任，过多地压在了行政机关内部和领导个人身上，专业性、科学性、规范性难以保证。为此，我国逐步引入专家会商咨询制度，以改变基于经验或“一言以蔽之”的指挥决策模式。但目前，专家、专业技术机构、非官方咨询机构等组织的参与大多停留在应急准备或监测阶段，他们在应急救援阶段的指挥和决策参与非常有限。难以获得实际保障，没有形成刚性参与体系。

二、应急指挥决策机制健康运行的制约

(一）指挥决策系统层级不流畅

首先，指挥决策机构的设置与行政机关的日常管理制度往往存在冲突。在我国，大部分指挥决策机构属于以应急委员会和特种指挥部为核心的集中应急指挥决策模式。例如，根据《北京市突发事件应急总体预案》的规定，对非重点地区的一般突发事件（Ⅳ级）和较大突发事件（Ⅲ级）进行指挥和决策；重点地区重大突发事件（Ⅲ级）由市有关专项指挥部和有关部门指挥、处置；重大突发事件（Ⅱ级）特别是重大突发事件（Ⅰ级）由市有关专项指挥部和有关部门负责具体指挥处置，市应急委员会负责统一指挥应急处置。此外，可根据需要组建现场总部。这种集中指挥决策模式本应具有很强的权威性，但由于我国传统的行政管理是“规则化”的管理模式，跨部门分权和应急指挥系统集中，垂直管理不可避免结构与扁平化指挥结构存在矛盾，实际操作中难以自由切换，

二是综合应急指挥决策机构缺乏独立性。应急综合指挥决策机构隶属于行政机关。例如应急响应办公室设在政府机关（办公室），特设指挥部办公室设在相关职能部门。这样的设置很容易造成日常行政管理和应急指挥决策职能的重叠和混乱。此外，从一级人民政府的目标和职能来看，其专业化水平难以应对当前复杂的突发事件，也不符合当前世界科学应急指挥和应急指挥的发展趋势。决策模型。

最后，一些临时应急指挥决策机构缺乏连续性。临时应急指挥决策机构根据现场需要临时设立，待事件解决后解散。它们具有运营成本低、灵活方便等优点，但也有强烈的人治和实用主义倾向，而规则意识相对薄弱。法律责任主体的缺失不利于应急响应经验的积累。从长远来看应急指挥系统，它偏离了应急法治的方向[6]。

（二）指挥决策机构权限不明确

首先，应急指挥决策主体的确定比较模糊，难以明确界定。应急指挥决策的主体是根据突发事件的严重程度。虽然应急预案规定了突发事件的级别，但“一般”、“重大”、“重大”、“特别重大”等词语毕竟是不确定的法律。概念在实践中往往难以准确区分。此外，“根据需要设立现场指挥部”等表述也留有很大的自由裁量空间，这直接关系到指挥决策权的分配和授予，以及层次和有效性。指挥决策机构。

二是突发事件委员会与特种司令部的分权标准不明确。比如，根据《北京市突发事件应急预案》，市应急委员会设立了专门的应急指挥部，专门指导全市特别重大、重大突发事件的应急工作，依法指挥。 . 协调或协助事发地应急委员会或有关部门开展较大、一般性突发事件的应急处置工作。现场指挥部成立时，相关市级特别指挥部办公室并入其中。在标准模糊、自由裁量空间大的情况下，

最后，应急办与其他专门办事机构之间可能存在重复管理等问题。特别指挥部办公室通常设在市有关职能部门之下，是特别指挥部的常设机构。其日常工作和决策与部门较为一致，但与应急办的协调配合较少。应急办和特遣总部的日常管理难免会出现重复行政管理问题，不仅浪费资源，还容易导致多管齐下的现象。

（三）指挥决策机构的成员不是很专业

回顾现行的相关应急法可以看出，地方应急委员会是地方应急管理的牵头机构，其办事机构设在政府机关（处）内。地方部队的负责人。应急委员会设有秘书长、常务副秘书长、副秘书长等职务，这些职务通常由党委、政府有关领导兼任。因此，应急指挥决策机构本质上是一个行政机关。客观地说，行政人员的应急知识结构和专业水平肯定不如专业机构、专家学者、并且很难快速掌握各种应急知识。目前，相关法律和规划中专家参与权的授权主要集中在突发事件发生前的政策制定或风险评估，对其参与突发事件指挥决策的强制性规定相对较弱，专家参与的硬条件。例如，《北京市突发事件应急总体预案》规定，只有在发生特别严重或重大突发事件时，专家咨询组才能为相关应急工作提供科学有效的决策咨询方案；或规定抽象，难以实施。，如“ 有一个“必要性”的标准问题，似乎更难界定。这种人员的单调和封闭，将大大削弱紧急命令的科学性、理性和民主性。

(四）情报收集比较被动

毛泽东同志在《中国革命战争中的战略问题》关于指挥决策的文章中指出：指挥员的正确部署来自于正确的决心，正确的决心来自于正确的判断，正确的判断来自于必要性和周到的调查和连贯的思考各种调查材料[7]。美国国务院反恐办公室前主任安东尼·昆顿 ( ) 曾表示，如果没有准确和最新的情报，就不能作为危机决策的依据，也不能采取必要的对策[8 ]。可见，应急决策命令的形成和发布是基于全面准确的情报收集和对所获信息的科学研究判断。可以说，信息的准确性与订单的正确性成正比。但在应急救援阶段，信息碎片化、不完整的现状与准确高效的应急指挥决策要求形成鲜明对比。制定指令会造成信息困境。目前，我国应急指挥决策机构获取的信息来源主要依靠下属报告，相对狭隘、被动。在漏报、隐瞒、迟报的情况下，

三、应急指挥决策机制的完善方式

(一）理顺应急指挥决策组织体系

应对突发事件涉及多个部门，需要人员、资金、设备、物资、技术等多种资源的整合联动。组织成员无法及时就危机处理方式和意见达成共识，是应急管理迟迟未能成功的重要原因。可见，应急指挥决策是一个整合多方资源的系统工程。在这样一个庞大而复杂的系统中，必须有一套高效、权威、运行顺畅的制度化指挥决策体系，由其全面领导和协调。来控制复杂的情况。这完全是基于制度化组织共​​同体的天然优势，

一是要科学设置应急指挥决策机构的层次、范围和模式。从突发事件的特点和各国的经验来看，过于冗长复杂的应急指挥决策体系不仅不便于判断和确定执行机构的具体应急响应，而且指令耗时由于级别太多而交付。如果太小，事务会显得复杂，会削弱指挥效率。对此，应尽可能保证应急指挥决策系统的简化，其级别应为2-3级。从指挥范围（指挥员管辖的下属部门和人员数量）来看，应确定合理的指挥跨度，使指挥对象的数量与指挥官的水平和能力相一致。此外，从发达国家的经验来看，应急指挥决策系统主要有集中式（垂直）和分散式（网络）两种模式。就特点而言，两种模式各有优缺点。前者更有利于统筹管控，后者更有利于协调联通。对此，要平衡统一两种模式，层层集中指挥，确保指挥权威；专业下放指挥，确保指挥科学性[2] 207。

二是赋予综合指挥决策部门相对独立性。目前，各地的应急委员会办公室和特别指挥部均设在政府及其相关部门。但从目前来看，这一制度设置主要存在两个问题：一是应急指挥决策机构层级往往与政府职能部门平行，缺乏权威。设立、经费等方面都取决于负责日常行政事务的行政机关。实践证明，这很容易导致应急委员会、特种指挥部等应急指挥决策机构的弱化。所以，在应急救援指挥决策中，和平转战转型失败、指挥权威缺失、政府部门多管齐下等问题将暴露无遗。对此，笔者建议可以对应急指挥决策系统进行重组和调整。具体有两种方式：一是将应急委员会常设机构的“应急办”挂牌，不再设在政府办公（室）之下，使其具有独立的机构设置和法律地位，其行政级别高于政府职能部门，或依法，参照古代历史上“官次轻重”的做法，确保指挥和决策的高度权威；二是打破目前特种指挥部常设机构隶属于各职能部门的格局，可改为应急办公室下设。这样既可以避免以前的工作重复和资源浪费，又可以方便订单的执行。指挥决策上下文的方向性使得指挥决策系统更加清晰简洁[12]。党的十九大后，国家在中央和地方设立应急管理部门。在此基础上，应赋予应急指挥机构一定的独立性，使其成为一个正常的指挥部门，它也克服了临时指挥和决策。制度不利于经验的积累和随意偏离法治的弊端。

三是明确指挥决策机构权限，进一步补充和细化突发事件类型和级别的分类标准。目前，我国应急指挥决策机构级别主要是根据突发事件的危害程度和影响范围来设定的。因此，制定明确具体的分工标准，可以有效避免突发事件发生时因判断模糊而导致应急指挥部的情况发生。建立缓慢的情况。在以上构建的应急指挥决策体系基础上，重新梳理各级指挥决策机构的关系，明确处理具体事件的主要单位、下属单位及其管辖范围，规范相关人员的权力隶属关系。努力形成关系明确、分工合理、运行顺畅的指挥决策体系。

（二）推进应急指挥决策机制制度化

应急指挥决策是救援处置行动的基础和基础，方向的偏差必然导致行动的偏差。突发事件的多变性决定了相关的应急行政法规必然会滞后和空白，这反过来又体现了应急指挥决策的灵活性和灵活性。然而，在现行法律“无法可依”的情况下，指挥决策者往往面临两难境地：命令不及时下达，突发事件难以遏制；但如果命令及时下达，很容易被贴上“越权”、“未编程”、“非法”等标签，而且在时间紧迫的情况下，给出的指令可能不是最优的，甚至可能是错误的。由于个人趋利避害的性质，指挥决策者在决策过程中也可能会犹豫推卸责任，缺乏责任感。为克服当前指挥决策随机性的弊端，需要建立规范化、程式化的指挥决策流程，既能为工作的开展提供操作步骤，又能提供应急指挥和决策的法律框架。

一是通过授权立法，在内容模糊甚至空白的相关应急行政法规中授权应急指挥决策，赋予应急指挥决策主体广泛的自由裁量权，避免被实质性合法决策的合法性问题。当然，应急指挥权和决策权的运行应该受到比例原则的约束，避免权力扩张带来的新的权力滥用风险和合法性质疑。

二是尝试制定地方性的《突发事件指挥决策指引》并在内部实施。指引的内容要注重分工和工作流程，比如规定什么时候召开新闻发布会。时机成熟时，指南可以升级为地方法规。

三是通过建立事后认定制度和免责制度，消除指挥决策者的顾虑，让指挥决策者能够优先考虑如何控制和消除突发事件的负面影响。 -制造，不再因个人责任而变得恐惧。怕脚。指挥决策者在事发时刻要做的就是理性指挥，果断决策。至于决定是否正确、合法，还需要事后批准。国家有关法律提出的备案制可以看作是立法机关对行政机关应急指挥决策权的监督和制约。同时，法律应最大限度地免除指挥决策机构及其人员的责任。如果下达的命令有误，只要履行了合理的注意和审慎义务，可以酌情减轻责任。

(三）完善应急指挥决策机制保障体系

一要建立健全应急指挥决策信息支撑平台。美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶（ ）认为，信息是控制政策的命脉或血液[13]。指挥员掌握的信息是下达命令的现实依据，目前上级部门获取信息的渠道主要以下级汇报为主。性生活会大大减少。因此，指挥决策的信息来源渠道应该去简单化和多元化。互联网智能技术的发展为情报的获取和传递提供了便利，大大提高了基于情报信息的应急指挥决策机制的速度和准确性。同时，要消除“信息孤岛”[14]和“信息孤岛”现象，打破部门间信息垄断边界，建立跨地区、跨部门、跨部门的建立部门间、行业间和军队间的区域。信息交流共享机制。建立跨行业、跨军区。信息交流共享机制。建立跨行业、跨军区。信息交流共享机制。

二是建立健全应急指挥决策情报支撑平台。在突发事件应急救援处置过程中，指挥决策机构要积极吸纳专家学者，行业专家参与专业问题处置决策，是硬性规定。其作用如下：一是从专业的角度为指挥员提供科学的思路和建议，避免因狭隘的思维导致决策失误；其次，它可以作为公众代表，对指挥决策的全过程进行监督，防止指挥员因广泛授权而失去权力。克制，因盲目专横而走向人治。

三是提高指挥员指挥决策能力。应急指挥决策对指挥员的要求很高，必须在时间压力和高度不确定性的情况下做出关键决策[15]，特别是在实际情况和应急预案不能有效衔接的情况下，指挥员的信心和灵活性与应急响应能力将直接决定应急响应的成败[16]。这就要求应急指挥员具备准确运用政策法规、做出果断决策、组织协调、灵活应变的能力。因此，有针对性地培养和提高领导的指挥和决策能力也是一个非常重要的问题。具体包括：一、提高指挥和决策者的法治意识。随着行政应急法律制度的完善和完善，指挥决策者要改变以往的工作方式，严格依法办事。，以找到功率和效率之间的最佳平衡。二是强化指挥决策者的责任感。面对突发事件，特首的一言一行，体现了一级政府应急管理水平和为人民服务的实践。因此，要重视和加强指挥决策者的责任和作风建设。面对危机，不退缩敷衍，更不惧困难，勇于承担责任，直面矛盾和挑战。三是提高指挥决策人员职业素质。指挥决策机构是应急响应的中心，指挥决策者是这个中心的核心。为有效提高指挥决策者的业务素养，可定期组织培训演练，对学习成果进行考核验收，使他们熟悉工作流程、权责，提高业务能力。组织统筹协调，以应对突发事件。时机成熟时，他可以沉着冷静，协调有序，指挥冷静，决策果断。精力充沛，

需要强调的是，上述完善指挥决策机制的方案，必须通过配置各方的权利义务，以法律的形式明确，确保指挥决策机制的优化能够发挥作用。获得足够的稳定性。

笔记：

①《中华人民共和国突发事件应对法》第十六条规定，实行备案制，即“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定和命令，报同级人民代表大会常务委员会备案。应急处置工作完成后，应当向同级人民代表大会常务委员会作专项工作报告。

[参考]

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[3] 叶海尔·德洛尔。逆境中的政策制定[M]．王满川，尹宝虎，张平，译，北京：国家行政学院出版社，2009.

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[6] 齐建刚. 非常规突发事件与我国行政应急管理体制创新[J]. 华东政法大学学报, 2010, (5).

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