应急指挥体系不畅通、现场管理不顺畅、各方联动保障不足？

北京聚焦问题

明确应急指挥处置流程

记者于正通讯员王耀刘鹏

近日，北京市突发事件应对委员会发布了《北京市突发事件应急指挥响应管理办法》（以下简称《办法》）。 《办法》经北京市政府批准，以市应急委员会名义发布。 它是具有法律效力的规范性文件，共五章45条。 适用于北京市行政区域内发生的自然灾害和事故。 灾害、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急指挥处理。

《办法》不仅充分总结了首都北京多年来应急指挥处置管理的经验教训，也借鉴了国内外应急处置的经验教训。 这对于规范处置程序、加强现场管理、提高北京市应急救援指挥处置水平具有重要意义。

理顺应急统一指挥体系

如今，应急响应日益需要从单一区域（部门）向加强区域（部门）协调联动、“大应急、快反应、全面保障”转变。 明确规定，成立了由市应急委员会、市应急办、市级专项指挥机构及相关单位、区级应急指挥机构、乡镇（街道）、现场指挥部组成的应急小组各编队、应急队伍、基层单位及相关单位。 由社会组织组成的庞大指挥体系，进一步明确了各个机构的职责，固化了相互之间的关系。

《办法》明确，北京市突发事件应对委员会是本市应急管理的最高领导机构，明确了本市应急指挥处置流程以及各指挥机构的职责和任务。 市应急委员会负责组织指挥处理特大、特大突发事件； 协调中央和国家部委、驻京部队及其他有关部门和单位依法参与突发事件处置。 市应急委员会办公室是市应急委员会的常设办事机构，设在北京市应急管理局。

北京市应急指挥中心以市应急办、市政府办公厅名义，负责统一接收、分析、处理全市各类突发事件信息报告，协调动员各单位、应急队伍，并根据需要参与处置工作的材料和设备。 应对突发事件时，市应急指挥中心是市领导和有关人员进行统一调度的指挥场所，也是市应急指挥中心。

市应急委员会下设多个市级专项应急指挥部。 按照职责分工，具体指挥和处置相关领域特别严重、重大突发事件； 依法指挥、协调或者协助区应急委员会开展较大、一般性突发事件的应急处置工作。

天安门地区、北京经济技术开发区（以下简称开发区）、西客站地区的区政府、管委会负责本地区突发事件应急处置。

乡镇政府、街道办事处负责辖区内突发事件的早期处置。 应当建立或者明确应急工作机构，配备专职人员，健全应急预案和应急处理机制。

聚焦现场问题并提出解决方案

去年应急管理机构改革以来，面对新时代“一切灾害、重大突发事件”的应急管理需求，北京着力重建新型应急体系，推动“化学反应”。 各类突出情况700余起，其中突发事件现场处理20余次，事后及时回顾总结。 从处置过程看，应急处置特别是机构改革后的指挥处置还不同程度地存在五个问题。 《办法》针对存在的问题提出了解决办法。

针对应急部门定位不明确、综合协调能力弱化等问题，《办法》重塑了应急指挥处置组织架构，进一步明确了市应急委员会的领导作用和市政府的中心作用。负责“统筹协调、统一调度”的应急指挥中心，旨在从系统建设的角度解决这一问题。

针对应急指挥处置程序不明确、信息管理机制不健全的问题，《办法》突出应急指挥处置的序列性，将信息获取、报告、及早处置、区级响应、市级应急处置有机结合起来。联动、市级响应、善后处置等多个环节的工作都做出了明确规定，通过建立各类灾害应急现场指挥的结构化标准流程，解决了无序问题。

针对应急指挥处置现场缺乏统筹管理的问题，《办法》从制度角度入手，突破原有框架的局限性，明确了现场指挥体系和“总指挥”，明确现场控制区域和责任单位划分。 明确了现场指挥部的组建、职责分工、工作程序和标准要求，切实加强了处置场的整体管理。

针对应急联动关系复杂、合作机制尚未形成的问题，《办法》明确了“强化联动”的指导思想，建立了“市级联动”的城市联动机制和模式。区级为龙头，区级为先锋”； 区级联动进程建立了多部门、跨地区、军民、党政联动应对机制，强调公众和社会组织的责任和义务，充分动员群众和社会力量，整个社会不断进步。 参与应急响应系统。

针对应急管理人员应急处置能力不足的问题，《办法》强调，应急局要牵头组织认定市级专业应急队伍，加强应急管理人员的培训、演练和管理。建立应急队伍，并规定市、区有关部门、乡镇政府以及街道办事处等派出机构和生产经营单位做好应急预案管理和演练。

科学设计应急响应流程

在现场指挥模式方面，《办法》强调形成城乡联合应对突发事件的“扁平化”组织指挥模式，强调应急指挥要区分专业处置指挥和综合协调指挥。

在城市联动方面，《办法》不仅明确了市级的职责，还进一步明确了区委、区政府的应急管理领导职责，明确了突发事件的属地管理职责，特别强调“六个必须”。 “到达”，即区级公安交管、消防、医疗急救、应急处置、宣传、应急处置等部门必须调集力量赶赴现场进行初步处置。建立了应急联动联络机制，明确了对接渠道，建立了“市级牵头、区级先行”的城市联动机制和模式。

在明确指挥处置机构职责的基础上，根据突发事件处置发展流程，《办法》将事件参与方的响应流程分为信息报送、早期处置、区级应急处置机构的设立和运行等环节。现场指挥、市级信息报送处理、市级形势研判和兵力调度、市级现场指挥部成立运行、善后处理、恢复重建等响应阶段。

《办法》规定应急指挥系统，突发事件发生后，事件发生单位和发生地的基层组织和社会组织作为突发事件的“第一响应者”，应当立即组织自救和互救，组织街道办事处和公安机关指挥下的秩序维护、道路引导等前期处理工作。 事故发生地乡镇（街道）和地区公安、交通管理、消防、医疗急救、应急处置、宣传应急等负责部门应当按照各自职责，调集应急力量赶赴现场。职责和应急预案规定，开展初步处置。 处置初期，要快速准确研判情况，及时疏散安置周边受影响居民，做好现场管控，控制事态发展。尽快现货。

多方协调综合保障

为支持《办法》实际应用发挥有效作用，《办法》明确市应急局、各应急管理部门、各应急指挥中心和专项应急指挥机构、有关部门和乡镇政府、派出机构、各生产经营单位。 各项保障工作中的职责任务要加快建立健全应急队伍体系、建立健全应急指挥技术保障体系、完善应急指挥决策业务体系、应急物资管理、建设应急避难场所，完善应急准备和应急管理。 对应急资金保障、应急预案制定、定期组织演练等方面作出了具体规定。

《办法》提出，市应急局牵头组织市级专业应急队伍认定，加强应急队伍培训、演练和管理。 加快建立健全以综合消防救援队伍为主力、专业应急队伍为骨干、基层救援队伍为第一时间处置重要力量、社会应急救援队伍为辅助力量的应急队伍体系。应急专家组作为技术支持，并配备必要的应急车辆和设备。

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的重大考验。 要研究加强疫情防控工作，从体制机制上创新完善重大疫情防控措施，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对重大突发公共卫生事件能力。 如何加大改革力度，着力完善公共卫生应急管理体系，是我国公共卫生管理体系建设的重中之重。 也是提高应对重大突发公共卫生事件能力的关键。 也是保持国家长治久安、促进经济社会发展的关键。 重要的基石。

一

健全公共卫生法制保障体系

完善公共卫生法制体系是健全公共卫生应急管理体系的根本制度保障和前提基础。 新冠肺炎疫情发生以来，依法保护野生动物、严厉打击野生动物及其制品非法贸易、严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动的呼声空前高涨。 。 我国现行有关卫生突发事件应对的法律法规，如《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法》 《职业病防治》等长期未修订，内容不适应时代要求。 。 因此，改革和完善公共卫生法律保障体系，就是要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的角度，着力加强公共卫生法律保障，全面加强和完善公共卫生法律保障。公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治工作。 法、野生动物保护法等法律法规不断修改完善。 弥补生物安全短板，将生物安全纳入国家安全体系，推动尽快出台生物安全法，加快建立国家生物安全法律体系和制度保障体系。 在完善法制的同时，还要加强执法，强化市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和交易，坚决改掉滥食野生动物的陋习，管控重大公共场所。来自源头的健康风险。

二

完善疾病预防控制体制机制

随着部门体制改革深入推进，公共卫生应急管理职能与应急管理部门分离。 党的十九届三中全会后，《国家卫生健康委职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，卫生应急工作由国家卫生健康委负责。卫生健康委员会。 由于公共卫生应急管理架构和职能调整时间短应急指挥系统，组织职能定位、各级组织部门之间的协作协调体系、部门间联动协调机制等内部体制机制问题尚未得到解决。有效改善，导致新冠肺炎。 疫情来临时，应急管理部和国家卫健委衔接不畅。 首先，要加强公共卫生队伍建设，完善从业人员的培训、准入、使用、治疗保障、考核激励机制，继续加强全科医生培训、分级诊疗、执业医师培训等建设。促进公共卫生服务和医疗服务高效协调。 无缝对接，完善防控结合、联防联控、群防群治工作机制。 畅通应急管理体制机制，完善公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村和社区基层防控能力建设，织牢第一道防线紧紧。 进一步完善“系统化、综合化”的应急管理模式，提升应急管理能力和效率。 《突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告管理办法》明确，各级各类医疗机构应当承担职责范围内的突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务。 诊疗场所负责突发公共卫生事件、流动人口中传染病患者、病原携带者、疑似传染病患者的报告、处置、疫情登记和统计工作。 该条例自2003年实施以来从未修订完善，有些内容不适应现阶段应急管理的需要。 针对新冠肺炎疫情暴露出的信息滞后、预警滞后等弱点，亟待尽快优化。 要以现行法律为依据和框架，强化风险意识，完善重大公共卫生风险研究、评估、决策和防控协调机制，建立健全信息报告机制，加强大数据、区块链等现代信息技术监管。 在预警中的应用可以提高应急预警的能力和水平。

三

完善重大疫情防治体系

改革完善重大疫情防治体系，是提高收治率和治愈率、降低感染率和死亡率的核心技术保障。 新冠肺炎疫情发生以来，疫情防控工作紧紧围绕疫情防控需要，协调、汇集各方资源，紧密开展病原溯源、检测试剂、检测试剂等工作。药物和疫苗研发，为疫情防控决策提供科学依据。 但与发达国家相比，我国疫情科学防控水平和能力还存在一定差距。 今后要着力优化流行病学、病毒病原学、药物疫苗研发、临床诊疗、研究制定科学防控等领域的科研任务布局。 战略，加强科技资源整合、应急信息共享和创新平台共建，强化科研攻关力度和支撑功能，缩小重大疫情科学防控差距，为重大疫情防控提供科技支撑。支持突发公共卫生事件应急管理。 完善科研、疾病控制、临床救治的有效协调机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重大疫情防控和应急救治管理办法。

四

完善重大疾病医疗保险和救助制度

完善重大疾病医疗保险和救助制度，可以更广泛地保障重大疾病的救治率和治疗水平，是提高疾病收治率和治愈率、降低感染率和死亡率的基本保障。 完善紧急医疗救助机制，遇到疫情等突发事件，确保医疗机构先救治后收费，健全异地医保实时结算系统非常重要。 湖北省武汉市是此次疫情的主战场。 此次疫情的主要特点是感染率和病死率很高。 感染对象涉及中老年人、慢性病患者，医护人员感染率也很高。 这一现象暴露出的根本问题是，疫情前期防控工作存在严重漏洞，前期应急准备不足，应急预警处置存在严重漏洞。 因此，有必要探索建立特殊群体、特定疾病的医疗费用免除制度，明确免除医保支付目录、支付限额、药品剂量等限制性条款，缓解贫困群众的后顾之忧。寻求医疗的人们。 尽管武汉和湖北省现在已经步入正轨，但也为此付出了巨大的社会成本。 要从体制机制上创新完善重大疫情防控措施，堵塞重大疫情应急防控漏洞，统筹使用基本医疗保险基金和公共卫生服务基金，提高比例向基层医疗机构支付费用，实现公共卫生服务。 医疗服务的有效衔接，才能真正提高应对重大突发公共卫生事件的能力。

五

完善高效统一的应急物资保障机制

兵马不动，粮草先行。 应急物资保障是应急管理体系的重要物质保障。 《中华人民共和国突发事件应对法》明确，发生严重影响国民经济正常运行的突发事件时，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府可以采取行政手段协调处理。必要时调配物资。 最关键的是，针对短期可能出现的物资供应短缺问题，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应，安排定点生产，规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。 新冠肺炎疫情发生以来，各地医疗防护物资严重短缺。 中央以强大的行政力量动员全国资源支援前线，通过社会动员和激励在公共危机治理中发挥关键作用，号召全国人民共克时艰。 但其背后却隐藏着我国应急物资储备和调配机制不健全、社会动员方式单一、物资储备和调配法律体系不完善等问题。 因此，应将应急物资作为国家应急管理体系建设的重要组成部分。 按照集中管理、统一调配、统一配送、正常服务、灾害应急、采储结合、高效保存的原则，尽快完善相关工作机制和应急管理制度。 规划推动应急物资供应保障网络更加高效、安全、可控。 只有建立健全物资统筹调配机制，优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调拨使用，弥补重大疫情防控的短板。控制物资储备和调拨，能否提高国家应急管理水平和能力。 ，真正做好准备并做好应对准备。

六

完善高效统一的应急决策指挥体系

构建高效统一的应急决策指挥体系，是公共卫生应急管理体系发挥体制优势、高效运转的组织保障。 面对重大疫情，各级党委和政府要坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，让令行禁止成为应对重大突发公共卫生事件高效有序的组织保障。 疫情伊始，党中央印发《关于加强党的领导，为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。 中央应对疫情领导小组多次召开会议研究部署疫情防控工作，前方指导组也在积极工作。 国务院联防联控机制加强协调调度，及时协调解决防控工作中遇到的紧急问题。 有关部门各司其职，军队积极支持地方疫情防控。 各地成立了以党政负责同志为组长的领导小组，启动重大突发公共卫生事件一级响应。 各党、政、军、群团、企事业单位紧急行动，全力奋战。 广大医务人员​​无私奉献、英勇战斗。 ，全国形成全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。 就连世界卫生组织总干事谭德塞也表示，“中国行动的速度和规模在世界上都是罕见的”。 “我一生中从未见过这样的动员。” 因此，要改革和完善高效统一的应急决策指挥体系，要完善重大疫情应急处置机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，使指示明确、制度有序、规则流畅、执行力强，精准解决疫情一线问题。 坚持全国象棋。

健全重大疫情防控体制机制，完善公共卫生应急管理体系，能够第一时间集聚力量进行医疗救治和调查处置，并能够及时向当地党委和政府报告然后采取紧急措施来挽救人民的生命。 健康做出进一步保障。 同时，健全的应急体系也将减少社会经济损失，对维护社会稳定、增强人们的生活信心具有很大的积极作用。 由此看来，健全的公共卫生应急管理体系关系社会主义建设全局，是确保人民群众身体健康和国家长治久安的根本制度保障。

（作者为天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员、天津师范大学国家治理研究中心副主任）